2018:PPP规范之年
作者:张钟尹 文章来源:每日经济新闻 点击数:571 更新时间:2018-2-1 10:04:11
 

    如果说2016-2017年是PPP(政府和社会资本合作)发展的“增长年”或者“落地年”,那么到了2018年,很可能将迎来PPP的规范之年。刚刚开年,已经有多个省份密集公布了2018年的PPP工作计划,其中“规范PPP发展”成为各省区市的共同目标。

    数据显示,截至2017年9月末,全国管理库项目中处于执行和移交阶段的项目(已落地项目)2388个,落地率35.2%,投资额4.1万亿元。在快速发展的同时,PPP行业也潜藏着一些隐忧,比如“明股实债”、忽视运营环节、过度依赖政府付费等等,这些做法都可能带来地方隐性债务风险。目前,各级政府部门、银行等金融机构包括社会资本自身,都正在审慎对待PPP项目,开始审查、清理其中隐含的风险点。

    2018年开年刚刚两周,已经有多个省(区、市)齐刷刷地交上了2017年PPP工作总结。据《每日经济新闻》统计,截至1月12日,已有27个省份发布自己的总结,同时对2018年的工作进行了规划。

    经过近4年的迅速扩张,PPP市场到如今似乎迎来了一波调整期。在梳理上述工作总结时发现,有多个省份都将PPP项目规范化作为2018年工作的重点,恰似掀起了一场PPP的监管风暴。

    比如山东省财政厅表示,将深入开展PPP项目“规范发展年”活动,严格项目入库标准和管理要求,及时将条件不符合、操作不规范、信息不完善的项目清理出库,着力规范项目运作,提升项目质量。

    在2017年的11月,财政部曾发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(以下简称“92号文”),要求于2018年3月31日前完成本地区项目管理库集中清理工作。

    另一方面,规范PPP发展也是防范金融风险的重点工作之一。2017年底召开的全国财政工作会议明确,支持打好防范化解重大风险攻坚战,重点是有效防控地方政府债务风险,坚决制止违法违规融资担保行为,严禁以政府投资基金、政府和社会资本合作、政府购买服务等名义变相举债。

    根据财政部全国PPP综合信息平台项目库第8期季报披露的情况,如果按回报机制来进行统计,在管理库的项目总数当中,截至2017年第三季度末,有39.5%属于政府付费项目,如果算上政府市场混合付费的“可行性缺口补助类”项目,占比达到近80%,而且从2016年以来这一比例呈逐季提升之势;而如果按管理库项目的投资额来统计,政府付费项目和可行性缺口补助类项目的占比则已经超过了80%,其占比同样也是逐季上升。

    一位接近财政部的人士告诉《每日经济新闻》,PPP的初衷是提高公益项目的运营效率,强调运营环节。有些地方政府将PPP视为单纯的政府融资手段,大量推出政府付费类项目,如将市政道路等项目打包,把这类没有收益、也没有运营环节的项目交给企业建设,实际上就是“BT”(建设-移交)模式,这也大大增加了地方隐性债务风险。如今对存量项目出手进行清理,也是防风险的重要举措。  

    多地严格把关入库“两个论证”手续不完整项目不予入库  

    自2017年底开始,规范PPP发展的监管政策频出,目前各级地方政府也开始加快清理入库项目。

    财政部金融司司长王毅曾在2017年11月公开表示,将组织开展项目库集中清理,对不具备条件、没有规范开展“两个论证”的项目,特别是不具备公共产品属性、资本金不到位或资本金穿透后不是自有资金、没有建立长期按效付费机制,以及过度依赖政府付费的项目,要予以剔除。

    随后发布的“92号文”延续了这一思路,未按规定开展“两个论证”是集中清理已入库项目要求的第一条“红线”。

    “两个论证”指的是物有所值论证、财政承受能力论证,前者包括PPP项目的风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标。获得通过的项目,可进行财政承受能力论证,指的是识别、测算PPP项目的各项财政支出责任,要求每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

    注意到,从各地2018年PPP工作重点中可以看出,对入库项目的论证资料要求更为严格。

    以贵州省财政厅发布的工作重点为例,文中表示要做好项目规划和管理,提高入库项目质量、强化项目入库论证资料,省财政厅会同相关机构认真解读“92号文”并起草了全省的实施方案,严格新入库项目审核标准、加快已入库项目的清理整改工作。

    再比如广东省财政厅也指出,严把项目入库审核关,其中,对物有所值评价和财政承受能力论证手续不完整的项目等不符合财政部规定的,一律不予入库。  

    防范地方隐性债务风险过度依赖政府付费项目落地更难  

    PPP项目的回报机制也是此次的监管重点。按照“92号文”的规定,对于新项目入库,要求进行严格把关,审慎开展政府付费类项目,确保入库项目质量。未建立按效付费机制的项目不得入库。

    业内普遍认为,PPP项目规范力度加大,尤其是过度依赖政府付费的项目未来落地难度将加大。

    据了解,大多数政府付费类PPP项目的主要特征是无现金流的公益性资产、只存在最基本的简单养护工作、不需要精细化的运营工作,比如市政道路等。

    这一类项目备受地方政府、金融机构等多方青睐,其数量在PPP项目库中占比较高。中国财科院在2017年底发布的《地方财政经济运行调研总报告》中显示,PPP项目入库数量逐年增加,其中政府付费类项目占比最高,接近半数。可行性缺口补助类(即政府市场混合付费)项目次之,接近40%,两者合计占到近九成。

    前述接近财政部的人士分析称,当前地方政府仍将PPP视为单纯的政府融资手段,因此大量推出政府付费类项目,比如将市政道路等项目打包,没有任何收益,交给企业建设,实际上就是“BT”模式,增加了地方政府债务风险隐患。

    实际上,多数政府付费类项目缺乏运营,注重短期利益而轻视长期运营也是目前PPP存在的问题之一。“92号文”明确,采用BT方式实施的PPP项目不符合规范运作要求,要进行集中清理。

    地方政府早已经注意到这个问题。2017年11月,江苏省财政厅发布《关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》明确,在项目库的管理方面,对于无现金流、完全政府付费的项目需从严从紧控制。

    山东省财政厅也表示,明确项目入库标准,对前期手续不全、风险分配不合理、绩效机制未建立等问题项目一律不准入库,已经入库的坚决清退剔除。

    E20研究院执行院长薛涛分析认为,事实上受“92号文”影响最大的是纯政府付费的、往往采用可用性付费模式,金额巨大、运营属性差的项目类似于BT模式演化来的PPP项目(主要是PFI项目)。但这些项目中,也有部分值得也应该运用PPP模式,以增加资本机会和产业投入机会,同时加强政府公开,提高效率。(原标题:PPP政府参与付费项目占比提升至八成 地方清理项目库)